Bagi masyarakat adat, perjanjian dengan korporasi adalah perjanjian sewa bukan konversi hak, sehingga pasca-habisnya periode perjanjian, maka tanah tersebut harus dikembalikan ke masyarakat adat. Sementara itu, pemerintah menyatakan bahwa tanah-tanah ini telah berubah status menjadi tanah negara, karena HGU adalah hak yang hanya bisa diberikan di atas tanah negara.
Protes masyarakat adat terhadap korporasi perkebunan kelapa sawit skala besar terus berlangsung di pelbagai wilayah di Indonesia, termasuk juga di Sumatra Barat. Protes ini muncul akibat berlarut-larutnya konflik agraria yang melibatkan korporasi dan negara.
Akar Tunggang Konflik
Konflik agraria pada sektor kelapa sawit muncul selaras dengan makin besarnya nilai ekonomis dari Crued Palm Oil (CPO) di Pasar Internasional. CPO sendiri adalah bahan baku penting bagi industri minyak makan, kosmetik dan lain-lain.
Peningkatan harga CPO di pasar internasional itu paralel dengan ekspansi bisnis korporasi kelapa sawit skala besar yang membutuhkan lahan kebun luas di negara-negara tropis, termasuk Indonesia. Ekspansi bisnis dan lahan itu kemudian difasilitasi pemerintah sejak lama, setidaknya sejak rezim orde baru. Salah bentuk fasilitas Negara yang diberikan adalah penyediaan lahan dengan skala luas. Penyediaan lahan tersebut memiliki implikasi negatif berupa pengabaian hak masyarakat adat.
Dalam tataran praktik, ekspansi perkebunan kelapa sawit acapkali diiringi dengan manipulasi hukum pada proses pengadaan tanah-tanah ulayat. Banyak kasus menunjukkan bahwa proses pengadaan tanah ini diawali dengan suatu perjanjian sewa (kontrak), antara korporasi dengan masyarakat adat yang difasilitasi oleh Pemerintah.
Dalam perjanjian itu biasanya disepakati oleh para pihak, bahwa setelah waktu sewa tanah ulayat habis, maka tanah ulayat akan kembali ke pemilik asal, yaitu masyarakat adat. Namun dalam kenyataannya, Pemerintah menganggap perjanjian tersebut adalah dasar untuk konversi hak-hak ulayat menjadi tanah negara. Konversi hak tersebut adalah syarat untuk dapat diberikannya Hak Guna Usaha (HGU) kepada korporasi bersangkutan.
Dalam konteks ini, masyarakat adat tak mengenali konsekuensi hukum dari perjanjian-perjanjian yang dilanjutkan dengan prosedur konversi hak ini. Akibatnya, muncul pertentangan persepsi antara masyarakat adat dengan Pemerintah dan korporasi. Bagi masyarakat adat, perjanjian dengan korporasi adalah perjanjian sewa bukan konversi hak, sehingga pasca-habisnya periode perjanjian, maka tanah tersebut harus dikembalikan ke masyarakat adat.
Sementara itu, pemerintah menyatakan bahwa tanah-tanah ini telah berubah status menjadi tanah negara, karena HGU adalah hak yang hanya bisa diberikan di atas tanah negara.
Problematika Tanah Negara
Persoalan di atas muncul akibat ketidaksesuaian persepsi tentang hukum dari masyarakat adat terkait pemanfaatan tanah ulayat oleh pihak ketiga, dengan penafsiran sempit atas Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA). Dalam pasal 4 ayat 1 dan 2 UUPA dijelaskan bahwa hak atas tanah, termasuk di dalamnya HGU diberikan atas dasar hak menguasai dari negara dalam artian tanah negara.
Dalam konteks ini, HGU yang mempunyai jangka waktu tertentu dan setelah masa hak itu habis, maka fungsi dari aspek publik yang melekat dari hak menguasai negara dalam pasal 2 (2) UUPA akan aktif kembali, sehingga berbenturan dengan hak ulayat masyarakat adat.
Konflik hukum yang muncul itu diperkuat lagi dengan karakter kewenangan pelaksanaan hak menguasai negara atas tanah yang sentralistik, sehingga posisi pemerintah pusat mempunyai kewenangan besar terhadap tanah-tanah negara.
Jika kita telusuri lagi, UUPA sendiri adalah penjabaran lebih lanjut dari pasal 33 ayat (3) UUD 1945, terutama yang berhubungan dengan penjabaran hak menguasai negara, sedangkan di sisi lain, pasal 18 B ayat (2) dan pasal 28 I ayat (3) UUD 1946 merupakan bentuk pengakuan konstitusional terhadap hak masyarakat adat termasuk hak ulayat.
Untuk menjabarkan hak konstitusional masyarakat adat ini kemudian dijabarkan salah satunya dalam rezim hukum otonomi daerah (desentralisasi) dan desa. Otonomi daerah dan desa memberi ruang terselenggaranya sistem pemerintahan daerah dan yang berkarakter lokal (adat), sesuai dengan aspirasi masyarakat dan keberagaman daerah.
Bagi Sumatra Barat, otonomi daerah ini dijadikan momentum untuk kembali menata wilayah administrasi pemerintahan terendahnya, yaitu dari sistem desa menjadi sistem nagari. Nagari-nagari yang selama ini terkotak-kotak dalam sistem pemerintahan desa orde baru kembali disatukan ke dalam suatu unit nagari.
Artinya, nagari merupakan bentuk pemerintahan terendah sekaligus entitas masyarakat adat, yang juga berhak untuk menjalankan fungsi publik Hak Menguasai Negara dalam konteks melaksanakan hak ulayat. Dalam konteks Sumatra Barat, dua kebijakan di tingkat Provinsi menjadi penting sebagai basis, yaitu Perda No.18/2018 tentang Nagari dan Perda No. 6/2008 tentang Tanah Ulayat dan Pemanfaatannya (Perda Tanah ulayat).
Dua kebijakan tersebut menjadi landasan yuridis untuk pengakuan (hubungan) hukum tentang nagari sebagai subjek pemangku hak ulayat dengan tanah ulayat sebagai objek hak ulayat.
Agenda Pemulihan
Persoalan pemulihan hak ulayat terletak pada persoalan bekas pemanfaatan tanah ulayat oleh pihak ketiga, khususnya oleh korporasi melalui HGU. Status tanah negara terhadap tanah-tanah yang telah dimanfaatkan oleh pihak ketiga itu menjadi ajang konflik antara pemerintah pusat, pemerintah daerah dan nagari selama ini.
Dalam Perda tanah ulayat sebenarnya telah mengatur hal tersebut. Perda ini menyebutkan dalam pasal 11; “Apabila perjanjian penyerahan hak penguasaan dan atau hak milik untuk penguasaan dan pengelolaan tanah yang diperjanjikan sebagaimana dimaksud dalam pasal 9 berakhir, maka status penguasaan dan atau kepemilikan tanah kembali ke bentuk semula.”
Penjabaran pasal 11 Perda Tanah Ulayat di atas memang masih multitafsir, tentang status “kembali ke semula” itu, apakah ke status tanah negara atau tanah ulayat. Jika merujuk saja pada UUPA secara sempit, maka tanah-tanah tersebut menjadi berstatus tanah negara.
Dalam hal ini, perlu penafsiran substansial yang melampaui dikotomi tanah negara versus tanah ulayat, dengan merujuk lagi pada pemahaman awal bahwa penguasaan tanah oleh negara (hak menguasai negara) bukanlah bersifat mutlak, yang menafikan hak ulayat maupun hak atas tanah. Dalam hal ini, nagari mempunyai peluang untuk menjalankan hak ulayatnya dalam domein hak menguasai negara itu.
Dalam konteks ini, Nagari bukan hanya berhak menguasai tanah-tanah ulayat, namun juga menguasai tanah-tanah bekas HGU, yang sejatinya muncul dari tanah-tanah ulayat. Kejelasan tentang pemulihan hak ulayat selanjutnya dijabarkan lebih tegas dalam aturan operasional Perda Tanah Ulayat, yaitu dalam Pasal 21 Peraturan Gubernur 21/2012 tentang Pedoman dan Tata Cara Pemanfaatan Tanah Ulayat untuk Penanaman Modal (Pergub 21/2012).
Aturan tersebut kemudian memandatkan Pemerintah Kabupaten/Kota di Sumatra Barat untuk mengatur lebih terperinci pemulihan hak ulayat. Namun sayang, pada tataran praktis, pemulihan hak ulayat nyatanya belum terwujud secara konkret dengan melihat indikator bahwa belum adanya satupun tanah-tanah bekas HGU yang dipulihkan kembali menjadi tanah ulayat. Salah satu kendala pemulihan hak ulayat ini adalah rendahnya komitmen Pemerintah Kabupaten/Kota untuk implementasi.
Akhir kata, menjalankan pemulihan hak ulayat secara konkret merupakan upaya penyelesaian konflik yang menahun selama ini, sekaligus menjalakan mandat konstitusi dalam melindungi nagari sebagai masyarakat adat beserta hak ulayatnya, sehingga pepatah Minangkabau tentang adat: “ tak lakang dek paneh, ndak lapuak dek hujan” bisa bermakna. [*]
Nurul Firmansyah
Praktisi Hukum
