Dalam demokrasi perwakilan, segala tindakan eksekutif atau legislatif tidak serta merta telah mewakili kepentingan rakyat. Walaupun dipilih secara langsung oleh rakyat serta mempertanggungjawabkan amanat keterpilihan tersebut juga secara langsung kepada rakyat, jaminan adanya ruang partisipasi dalam pemerintahan harus tetap terjamin, khususnya terhadap pembentukan undang-undang (UU).
Dengan sifat UU yang apabila telah disahkan berlaku terhadap semua (erga omnes), jaminan adanya ruang partisipasi dan kemudahan akses terhadap ruang partisipasi menjadi sebuah keharusan yang tidak dapat ditawar. Apalagi terhadap UU yang materi muatannya banyak mengatur tentang hak dan kewajiban warga negara atau setiap orang.
(Bukan) Salah Rezim
Mulai dari revisi UU KPK, revisi UU Minerba, revisi UU MK hingga lahirnya UU Cipta Kerja adalah praktik legislasi yang paling disorot perihal keberadaan dan aksesibilitas ruang partisipasinya. Hal itu diduga karena prosesnya yang dikebut serta ruang partisipasinya yang tampak sengaja dibatasi.
Mereka yang menjadi pelaksana atau yang terdampak akibat berlakunya UU tersebut dengan mudahnya diabaikan. Jika sebelumnya alasannya adalah penguatan dan perbaikan tata kelola dalam revisi UU KPK dan revisi UU Minerba maka kini pandemi menjadi alasan menutup ruang partisipasi dalam revisi UU MK dan pembentukan UU Cipta Kerja.
Gaya pembentukan UU yang sangat tergesa-gesa seperti ini sejatinya tidaklah baru. Pada akhir 2014, pembentukan UU MD3 juga dilakukan amat tergesa-gesa sebagai siasat politik untuk mempertahankan kendali kekuasaan di DPR dan MPR. Sebelumnya, UU Pilkada dibentuk dengan mengabaikan aspirasi berbagai kelompok masyarakat pro demokrasi.
UU Pilkada yang baru dibentuk pada saat itu, secara fundamental diubah. Pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah dikembalikan kepada DPRD provinsi atau kabupaten/kota, yang mana sebelumnya dipilih langsung oleh rakyat. Sejak saat itulah, cap adanya oligarki partai politik mulai menyeruak.
Sekalipun presidennya berganti, komposisi kekuatan politik di DPR berubah, konfigurasi politiknya telah berbeda, watak proses legislasi yang mengabaikan partisipasi rakyat itu tetap ada. Ia hanya berganti fokus dan sasaran, dipakai atau tidak dipakai sesuai kebutuhan. Semuanya berada dalam ketidakpastian.
Setiap orang memang memiliki hak yang sama dalam demokrasi, tetapi tidak semua orang punya kemampuan yang sama menggunakan haknya. Dalam negara yang oligarkinya telah menguat, masyarakat sipilnya telah disusupi oleh oligarki, patronase politik akan semakin menguat. Sekalipun terlihat adanya wujud representasi yang beragam, sejatinya hal itu lebih cenderung formalistik, bukan substansial. Sebab setiap aktor sedang menapaki atau memperkuat jaringan patronasenya masing-masing (Vedi R. Hadiz, 2020).
Jika kemudian tingkat kerberdayaan setiap orang berbeda, maka di situlah sejatinya peran negara agar tidak ada satupun orang yang tertinggal atau kehilangan kesempatannya. Sayangnya hal inilah yang tidak diakomodir secara pasti dalam proses pembentukan UU yang diatur dalam UU tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU PPP). Walau sejatinya UU PPP memberikan jaminan beragam metodologi penelitian untuk menjawab persoalan akademik sebuah rancangan UU, akan tetapi keberadaannya ada di ruang yang sangat subjektif.
Belum lagi persoalan terkait proses dan produk legislasi yang dipandang dalam kacamata program. Dalam pendekatan keuangan negara dinilai dari berapa uang yang dianggarkan untuk satu produk UU. Tanpa menilai sejauh mana aspek aspirasional yang mesti diserap dan ditampung, sehingga UU yang dihasilkan memiliki daya berlaku yang panjang serta benar-benar menjawab persoalan.
Jika menggunakan pendapat Vedi R. Hadiz sebelumnya, maka keadaan hari ini tidak serta merta menjadi kesalah rezim. Sebab mereka hanya sedang memanfaatkan kelemahan dari sistem yang ada. Dalam hal ini adalah kelemahan sistem dalam pembentukan UU. Dengan pengecualian bahwa, sebuah rezim demokrasi yang baik tidak akan memanfaatkan kelemahan sistem yang merepresentasikan ketimpangan struktural serta kondisi rendahnya aksesibiltas rakyat terhadap ruang partisipasi dalam pemerintahan.
Menjawab Legitimasi
Keberadaan naskah akademik kerap dianggap sebagai syarat formil. Padahal keberadaan naskah akademik merupakan kunci penyelesaian masalah hukum atau menjawab kebutuhan hukum terhadap rancangan UU yang dapat dipertanggungjawabkan secara akademik. Dengan demikian, dalam menurunkannya ke dalam pasal demi pasal yang hendak diatur jauh lebih mudah.
Namun, hal ini kerap diabaikan. Belum lagi persoalan bagaimana menerjemahkan naskah akademik menjadi rancangan UU yang berisi pasal demi pasal dan tentu membutuhkan tingkat kecermatan yang amat tinggi. Selain itu, juga terjadi mispersepsi bahwa rancangan UU dianggap sebagai bagian yang terpisah dengan naskah akademik. Padahal rancangan UU merupakan lampiran dari naskah akademik itu sendiri. Apabila rancangan UU telah masuk dalam agenda pembahasan, naskah akademik yang dilampirkan dengan rancangan UU sudah harus ada wujudnya untuk disinkronisasi.
Di sisi lain, Pasal 96 UU PPP yang mengatur bentuk-bentuk partisipasi masyarakat dalam pembentukan UU cenderung mengarahkan pada praktik diskriminasi dalam proses legislasinya serta tidak menjawab kebutuhan legitimasi partisipasi dalam pembentukan UU. Dengan bentuk-bentuk partisipasi berupa menyampaikan masukan tertulis, rapat dengar pendapat, seminar, kunjungan kerja, sosialisasi, lokakarya dan/atau diskusi, ada unsur patronase sebagaimana disebutkan sebelumnya.
Dalam seminar misalnya, peserta kerap kali adalah unsur yang dipilih dengan maksud mewakili keberagaman unsur, baik tokoh ataupun kelompok masyarakat. Sekalipun wujudnya beragam, tidak berarti kepentingan masyarakat luas terwakili oleh keberagaman formil tersebut. Hal ini dikarenakan tidak semua orang adalah tokoh masyarakat, dan juga tergabung dalam satu kelompok masyarakat seperti organisasi masyarakat.
Walaupun mereka tergabung ke dalam satu organisasi masyarakat, tetapi bukan berarti kepentingan anggota sama dengan kepentingan organisasi. Aspek detail seperti ini kerap diabaikan dalam pembentukan UU. Padahal praktik ini telah mengabaikan hakikat negara yang didirikan atas kehendak setiap individu.
Ruang partisipasi yang dijamin dalam UU PPP tersebut pada akhirnya melahirkan partisipasi formalistik, sehingga patut dipertanyakan kekuatan legitimasinya (partisipasi) terhadap UU yang telah dibentuk. Begitu juga dengan kapan kesempatan partisipasi tersebut dapat digunakan. Proporsionalitas kesempatan partisipasi seharusnya sama ketika penyusunan naskah akademik dan pembahasan pasal demi pasal.
Sampai kapanpun, jika persoalan metodologis ini tak segera dituntaskan dan dicarikan jalan keluarnya, maka praktik legislasi serupa revisi UU KPK, revisi UU Minerba, revisi UU MK dan pembentukan UU Cipta Kerja sangat berpotensi kembali terulang. Penguatan barisan kritik dan penguatan massa penolakan terhadap UU yang merugikan memang sangat diperlukan. Akan tetapi, hal itu tidak harus menjadi agenda rutin yang sifatnya reaktif. Hanya dikarenakan gagal dalam menginstitusionalisasikan metodologi yang menjamin partisipasi untuk penguatan legitimasi yang bersifat substansial. (*)
M Nurul Fajri
Penulis adalah Pengajar Hukum Tata Negara, dan Alumni Erasmus+ Scholarship Program pada Radboud University.
